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川普的對台遺產 拜登繼承的籌碼與挑戰

2021/01/23 08:37 字級:
讀稿
川普的對台遺產  拜登繼承的籌碼與挑戰

▲台灣海峽兩岸都在等待,看拜登會怎樣亮出他的「台灣牌」。(圖/REUTERS)

從新冠疫情到滿目瘡痍的美國經濟, 今天(1月20日)走馬上任的拜登(Joseph Robinette Biden Jr)宣誓就職正式成為美國第46任總統後, 將面臨許多棘手的難題,其中許多與川普(Donald Trump)四年執政期間留下的政治遺產有關。

台灣問題是這些問題中的一環。在拜登就職兩周前,川普政府仍在台灣問題上動作頻頻向北京施壓,包括解除了在美台關係上所有自設的往來限制,並宣佈美國駐聯合國大使克拉夫特(Kelly Craft)將會到訪台灣。雖然克拉夫特訪台最終因政府過渡交接問題取消,但這使得外界對川普的繼任者拜登的台灣政策更添關注。

中國外交部發言人華春瑩周一(18日)稱,鑒於美方錯誤行徑,中國已經決定對在台灣問題上表現惡劣的美負責官員實施制裁。但華春瑩並沒有提供被制裁官員名單。

有分析稱,川普執政四年留下的對台遺產,為拜登提供籌碼,將來與北京在其它有爭議問題上討價還價,但也會為美國政府帶來挑戰。 有學者認為,在日益強勢的北京面前,包括與台灣在內的民主力量結盟是拜登面對中共最有力的武器。

川普的對台政策: 不走常規路

大部分關注台灣問題的人士均認同,川普執政四年期間處理台灣問題的方式突破了其多位前任的慣常做法。

2016年12月,川普以候任總統的身份接受了台灣總統蔡英文打來的賀電。這是自1979年卡特總統任期內美國同北京政府建交後台灣總統首次同美國總統或當選總統通話。在這之後,在美中關係急轉直下、北京與台灣政府關係持續僵化的同時,美國同台灣的官方互動愈加頻繁。

特朗普與蔡英文電話交談打破了1979年華盛頓與台北斷交、與北京建交以來的常規。
AFP
川普與蔡英文電話交談打破了1979年華盛頓與台北斷交、與北京建交以來的常規。

北京認為,自治的台灣是中國的一部分,並拒絶放棄武裝統一選項。

川普在任四年以來共進行過11次對台軍售,是台美斷交至今宣佈對台灣軍售最多的美國總統,其中還包括向台灣出售最新型F-16戰鬥機。

由於台灣問題在中美關係中的敏感性,以往的美國政府通常會避免在這一問題上採取會引發中國強烈不滿的舉動。軍售便是其中一個關鍵議題。

儘管根據美國的《與台灣關係法》,美國對台灣的政策包括向台灣提供防禦性武器。但自老布什(George H.W. Bush)時代之後,儘管台灣不斷向美國當局提出請求,在中國的強烈反對下,沒有一位美國總統向台灣出售過戰鬥機。歷任美國政府均通過台灣政策的平衡避免台海局勢緊張,以及中美關係產生裂痕。

但是這並未使得中國在台灣問題及其他影響中美關係的問題上採取溫和讓步。2015年,中國頒布的《國家安全法》中明確提出,台灣人民應該盡到「維護國家主權、統一和領土完整」的「全中國人民的共同義務」。2019年1月,習近平公開表示,中國人不打中國人,但不會放棄武力統一台灣,以對抗台獨以及境外勢力。

在川普任內,到訪台灣的美國官員級別也不斷升高,2020年8月,衛生部長阿扎爾(Alex Azar)前往台灣,成為1979年以來訪問台灣最高級別的美國政府官員。同年3月26日,川普正式簽署生效簡稱「台北法案」的《2019年台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》,有評論稱這代表保護台灣「外交」已納入美國國內法。

前美國國防部官員、新加坡國立大學李光耀公共政策學院高級訪問學者唐安竹(Drew Thompson)對BBC中文稱,川普政府在對台關係上明顯有別於奧巴馬時期甚至之前布什政府的處理方式。

「我們在奧巴馬政府時期學到的教訓是,為了投中國所好而在行動上有所顧忌並不會讓你在政策上有所收獲。本質上,中國就是要對其它國家特別是美國想做的事情說不,又沒有為此而有所讓利,」唐安竹說。

奧巴馬時期,美國對中國繼續實行中美建交以來的對華接觸與遏制並行的政策,通過促進各項交往滿足自己的戰略利益。奧巴馬首個任期內對中國多有遷就,試圖換取中國在氣候變化、朝核問題等國際事務上的合作,但中國在南海地區的行為越發激進,在朝核問題上沒有幫助美國取得想要的進展,使得奧巴馬對中國的態度轉變。2012年,美國政府針對中國向世界貿易組織提出了兩次重大訴訟,同時奧巴馬的外交政策重心也向亞太地區轉移。

美國新任總統拜登在外交政策上有哪些招數?
The British Broadcasting Corporation

拜登的籌碼與挑戰

在川普卸任前夕,美國政府在台灣問題上沒有出現任何鬆動跡象。2020年12月27日,川普簽署《2020年台灣保證法案》(Taiwan Assurance Act of 2020),其中提到美國需支持台灣自我防衛能力,軍售台灣正常化,以及協助台灣參加國際組織。2021年1月9日,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)宣佈,解除過往美國國務院對台灣交往限制的所有「內規」,過去美國國務院對行政單位所頒發的台灣「接觸凖則」也都作廢。

位於美國的全球台灣研究中心(GTI)研究員張倚維指出,川普政府在最後時期針對台灣出台的政策意在迫使拜登繼承自己留下的海峽政策,從而使得川普的政治遺產在今後數十年的美中競爭中顯得「可見」。

她認為,川普的台灣政策給拜登留下了同中國談判的籌碼,這個籌碼不僅限於台灣問題,同時也包括其他話題。但同時,如何處理這份遺產給拜登帶來了挑戰。

唐安竹認為,在台灣問題上,川普政府不僅加強了對台北的支持,同時還得以在朝鮮等其他美國關切的問題上與中國進行有效互動。

「川普政府實際上證明了一件事,你可以容忍與中國之間的緊張局勢和裂痕較原本高出許多,而美中關係的成果仍然與原本一樣。雖然這絶對是假設性情況,但如果美國當初沒有賣給台灣武器,中國或許不會給予美國市場准入及產業政策改革等第二階段(貿易)談判(開出的條件)。川普政府從中認識到一件讓他們感到自豪的事情,即他們在承受與中國之間的摩擦較原本嚴重許多的同時,仍然可以實現自己的目標。」

在中美摩擦不斷的情況下,拜登在台灣政策上的動作會被解讀為他對北京政策的一部分。因此,如何處理川普留下的「台灣遺產」,是海峽兩岸對拜登的一大關注。

與川普任內的大部分政策一樣,其台灣政策同時也受到許多分析人士質疑。 他們認為其政策出台過程倉促、衝動、不可持續。

唐安竹便認為,由於川普本人不參考他人意見,這給他的官員們制定政策時帶來了巨大困難,川普任內的政府決策大多是「直覺性的」。

他表示,川普政府向拜登政府的過渡程序存在諸多問題,因此拜登政府在成立伊始可能無法很好的掌握目前美國政府既有的協議、承諾,但最近蓬佩奧宣佈取消與台灣溝通內部限制的決定給了新政府政府一個機會。「這給了(拜登)政府一個做評估的機會,讓他們可以審視在蓬佩奧取消該限制前已經存在的機制,以及創造一個新的、符合拜登政府優先事項的溝通框架。」

「無論是遵循還是推翻川普對台灣的政策,對拜登來說均是一份挑戰,」張倚維向BBC中文指出。

拜登的對台立場

目前拜登內閣中的諸多亞洲政策關鍵職位尚未公布人選,所以無法明確判斷其政策走向。但外界仍試圖從拜登本人此前作為參議員的投票記錄及其公開發言中找尋一些他對台灣問題立場的蛛絲馬跡。

1979年,作為參議員的拜登曾對《與台灣關係法》投出贊成票,以規範華盛頓與北京建交之後的美台關係。拜登過去曾多次表示,要信守這部法律。

他曾公開撰文批評小布什破壞美國對台灣問題的長期模糊政策。拜登表示,美國自廢除與中華民國簽署的共同防禦條約後「便沒有義務防衛台灣」。他還曾表示,依據《與台灣關係法》,美方支持「一中政策」,但兩岸應該通過對話決定如何和平統一。

台灣正尋求美國愈來愈多的政治和軍事支持。
AFP
台灣正尋求美國愈來愈多的政治和軍事支持。

但拜登也曾在日益強勢的中國面前表達過支持台灣的聲音。他曾在2001年表示,幫助台灣保持其有活力的民主是美國的關鍵利益所在,他堅持認為台灣的未來只能通過和平方式決定,且需要符合台灣人民的願望。

在競選期間,拜登曾經多次表示,將在上任後對中國保持強硬立場。他還曾在大選前夕曾投書北美髮行量最大的中文報紙《世界日報》,稱當選後會深化與台灣的外交往來。

拜登提名的國務卿人選布林肯(Antony John Blinken),此前曾多次表達對台灣的支持。早在2015年,時任副國務卿的布林肯在美國國務院與當時以民進黨總統候選人身份訪美的蔡英文會談。拜登勝選後,台灣駐美代表蕭美琴與布林肯通話致賀。

一名拜登過渡政府官員向《金融時報》表示,拜登在競選期間明確表示他將依據規範美台關係及「一中政策」的《與台灣關係法》。就職之後,拜登將會繼續支持以和平方式解決海峽問題,且需要符合台灣人民的願望及最大利益。

「他一直以來都說,美國對台灣的支持必須保持強大、有原則、且跨黨派,他計劃為保證這一點作出努力,」這名官員表示。

拜登的武器:「民主價值同盟」

台灣報紙報道拜登贏得美國大選
EPA
2020年11月9日,台灣媒體對拜登贏得大選的報道。

香港嶺南大學亞洲太平洋研究中心主任張泊匯認為,與川普相比,拜登在處理台灣問題時應該會更加謹慎。

他指出,拜登本人講過,雖然同中國的競爭不可避免,但會避免熱衝突,因此預計拜登不會進一步提升美台關係。但他同時認為,拜登也不會廢除川普留下的許多政策。

「他能做的其實更多是他不去採取(進一步)行動,」張泊匯告訴BBC中文。「他不會主動通過台灣問題強化同中國的衝突矛盾,而是會更加管理台灣這個問題,讓他不會成為中美衝突中的一個主要因素。」

澳洲國立大學講師宋文笛指出,拜登時代台灣在中美關係中的角色雖然可能下滑,但台美之間的實質連結將會上升。

他指出,拜登本人有多邊主義傾向,因此不會像川普用台灣作為籌碼激怒北京,而美國可能出現的國力下滑會讓台灣作為民主盟友對美國的價值更加凸顯。

「拜登年代塑造民主價值同盟更加不可或缺,」宋文笛表示。「美國國力下滑意味著華盛頓更加需要盟友協助,共同出力維持自由主義國際秩序。」

 

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