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聯合國安理會席位競選:鮮為人知的幕後博弈

BBC 2020/06/17 09:03 BBC 字級:
讀稿
聯合國安理會席位競選:鮮為人知的幕後博弈
▲聯合國安理會10個非常任理事國席位按地區分配,任期2年。(圖/Getty Images)

2020年6月17日,加拿大、挪威和愛爾蘭爭奪安理會非常任理事國席位的博弈結果將揭曉。勝者將在今後兩年內與5名常任理事和10名非常任理事中的其餘成員共同定奪國際大事。

競選是政治生活中的要素,也是一門藝術;既有競爭,就有策略、手法和劇情,就有幕前和幕後。聯合國安理會席位也不例外。

聯合國安理會的非常任理事國成員通過定期選舉產生。2020年的選舉因為新冠疫情跟以往歷次的角力有顯著不同。

U2 樂隊的波諾和席琳·迪翁
Getty Images
聯合國外交官們被招待去聽U2和席琳·迪翁(Celine Dion)在紐約的演唱會

席位的爭奪

聯合國是國際社會安全與和平的基石,而安理會則是這個基石的核心。聯合國網站說:「安理會對維護國際和平與安全負有首要責任。它是聯合國唯一一個通過的決議對該組織所有成員具有約束力的機構。」

安理會由15個成員組成,其中5個席位屬於常任理事國,包括中國、法國、俄國、英國和美國。非常任理事國10個席位按地區分配,亞洲2個,非洲3個,拉美2個,東歐1個,西歐及其他國家(WEOG)2個。

非常任理事國任期2年,每年通過選舉更換5個席位,分別來自5個地區。安理會15個常任和非常任理事國輪流擔任主席,為期一個月。

根據聯合國網站資料,安理會負責保障國際和平與安全,就衝突和隱患問題作出決議,每年要向聯合國大會提交年度報告、特別報告,對戰略性地區行使託管和派出維和部隊、實施國際制裁等。

無論是常任還是非常任,安理會成員國都有權調查任何引起國際爭端或摩擦的情況,並提出解決方案。

常任理事國有一票否決權,非常任理事有投票權但沒有否決權。

除了參與決策和投票的權利,非常任理事國席位還有無形的優勢,競爭的付出可以得到優厚回報。

加拿大皇家軍事學院的國防教授亞當·查普尼克(Adam Chapnick)歸納,這些回報體現在三個方面:接觸和獲得「內圈」信息、人脈和資源的渠道;在國際社會的重要性;對國際事務的影響力。

他接受BBC記者傑西卡·墨菲(Jessica Murphy)採訪時解釋說,非常任理事國不是世界一級強國,但進入安理會之後,有兩年時間可以天天與5個常任理事直接接觸,還有其他與自己共事的理事國。

跟這種渠道相伴的是地位和重要性。既然在安理會佔了一席之地,本國即便弱小,在國際間的地位和重要性便陡增。

查普尼克說:「如果有誰無法接觸到中國、美國或法國,他們可以找你,因為你可以。」

紐約聯合國大廈
Getty Images
競選安理會非常任理事席位的活動一般都在紐約,很多美酒佳餚,音樂會,歡樂聚會,精美的印刷材料和小紀念品,不一而足。

各顯神通

國際社會和國際政治有嚴格、明確和詳盡的行為凖則。競選安理會席位也得在規則許可範圍內進行。

專家總結,好的選戰有若干共同點,包括人、財、策略和首腦親自衝鋒陷陣,搖旗吶喊。

據一位負責報道聯合國事務的加拿大網媒記者,斯泰凡妮·費利恩(Stephanie Fillion)觀察,安理會非常任理事席位競選的一個顯著特點是在紐約聯合國總部的「很多聚會,各種活動」。

2020年的席位競選中,加拿大、挪威和愛爾蘭可能在策略、手法上頗費心思,從熱情洋溢稱兄道弟敘舊談新,到舉辦歡樂聚會和招待聽高端演唱會,傾注了認真和心血。

當然,拉票也得合規、乾淨,很可能不涉及禮品袋之類容易招惹麻煩的東西。但BBC駐加拿大記者傑西卡·墨菲觀察,這三個在2020年安理會非常任席位競逐中針尖對麥芒的國家,誰都不敢掉以輕心。

競選活動事無巨細,包括印刷裝幀精美的宣傳材料,到招待酒會上的美酒佳餚,堪稱外交無小事的註腳。

挪威的「小意思」是給每位聯大代表贈送一枚名牌,裹著安理會會議室牆上壁掛的同款織物。

加拿大出手也不小氣,計有賀卡、巧克力和加拿大品牌口罩。

當然,這只是臨門一腳,投票前的最後衝刺。此前競爭各方已經在角逐安理會非常任理事國一個WEOG(西歐及其他)席位的博弈中膠著良久。

2018年,愛爾蘭搖滾樂團U2在歌星波諾帶領下到紐約開演唱會,愛爾蘭請客,招待有關人士。加拿大2020年也發了不少席琳·迪翁(Celine Dion)紐約巡演演唱會的招待票。

渥太華坦承花了國庫174萬美元(137萬英鎊)作為競選安理會非常任理事席位的經費,13名公務員專職負責。

去年冬天,愛爾蘭公布的這項開支金額是80萬美元,挪威通報花了280萬美元。

圖為2019年·穆罕默德-班德作為尼日利亞常駐聯合國代表在聯大講話的資料圖片。
AFP via Getty Images
第74屆聯合國大會主席提賈尼·穆罕默德-班德(Tijjani Muhammad-Bande)主持投票儀式。他2020年6月4日當選聯大主席,圖為2019年他作為尼日利亞常駐聯合國代表在聯大講話的資料圖片。

言而無信

按規定,至少需要獲得聯大三分之二的支持票才能當選安理會非常任理事席位。

那麼聯大代表無記名投票時是一種怎樣的心理過程?

費利恩說,有一點應該切記,那就是聯大代表們投票前會考慮到很多因素。

比如,參選國跟自己國家的雙邊關係是否密切。

另一個常見的舉動是交換,比如你支持我的動議,我支持你當選安理會成員。

墨菲指出,近幾年的安理會非常任理事席位競選中,對候選國的國際聲譽的關注不如以前,比如給了多少錢用於國際發展援助,維和行動參與程度,等等。

換而言之,選票體現的與其說是對參選國承擔國際義務的認可,不如說更側重投票國的利益考量。

查普尼克的說法是:我不關心你的海外發展援助撥款是多少,我關心我能分到多少。

各種因素共同作用,最後的結果往往不容易預測。

安理會非常任理事國的10個按地區分配席位雖然每年有一半需要選舉換屆,但過去10年裏有80%的選舉沒有出現激烈爭奪,因為許多國家有組團參選的安排。

西歐及其他國家(WEOG)席位爭奪較激烈,因為這個板塊的成員國之間沒有組團或達成類似的分享協議,而是各自獨立參選。

正常情況下,聯大代表聚集在會議大廳無記名投票,但新冠疫情下改為分批在指定時間無記名投票。

不過這不重要。即使同在一個大廳坐著投票,也有出爾反爾的情況,有的國家代表事先答應投支持票實際上沒有。

澳大利亞1990年代曾經遇到過這種「背叛」,惹得澳洲駐聯合國大使破口大罵失信的一方是「撒謊的無恥之徒」。

2020劇情

競選也有好壞之分,取決於競選方略和手段。查普尼克認為在競逐安理會席的競選問題上,好的選戰具有一些共性,包括在聯合國總部的代表聲望和口碑俱佳,競選經費充足,政府首腦或內閣高級官員親自出馬參與角逐。

這些特點在2020年很明顯。

BBC記者墨菲說,加拿大總理特魯多上半年在這件事上花了很多時間和精力,曾借2月份出國訪問之機爭取加勒比海和非洲國家的選票。

他在臨近投票時主持了一次聯合國論壇,主題是新冠病毒疫情。這被認為是個加分的舉動,因為體現了更深入參與國際事務的決心。

挪威、愛爾蘭和加拿大都強調自己在氣候變化、多邊主義和維持和平等國際事務上的承諾、擔當和決心。

愛爾蘭的競選口號主打「中等國家」在國際事務中擁有發言權的意義,加拿大說自己「回來啦」,挪威則聲稱自己「從未離開」。

新冠疫情全球擴散後,加拿大的競選口號也有所更新,強調在全球面臨危機的時刻,有G7成員參與大局帷幄是大有助益的。

加拿大在2010年的安理會席位競選中敗給葡萄牙,引發國內政治危機,執政的保守黨受到猛烈抨擊。敗選原因包括事先關閉了幾個非洲國家的使館,對選戰一開始掉以輕心,而葡萄牙則全力以赴。

 

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