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中美關係:拜登的對華政策將如何突出競爭、避免衝突?五大議題剖析

2020/12/30 08:53 字級:
讀稿
中美關係:拜登的對華政策將如何突出競爭、避免衝突?五大議題剖析
▲(圖/GETTY IMAGES)

喬·拜登即將在明年1月入主白宮,他應對中國挑戰的策略,將會定義其任內的外交政策,並深刻地影響美國未來的競爭力與影響力。

分析認為,美中關係對抗的烈度會有所下滑,但雙邊關係顯著改善的機會甚微。無論北京還是華盛頓,都抱持兩國是競爭者而非伙伴的觀點。

在經貿與科技領域,拜登將著力於鞏固美國科技的核心競爭力,並促使中國作出結構性改革。在安全與人權問題上,兩國料將產生更多衝突,華盛頓將繼續就中國的新疆和香港政策,以及其他損害人權的舉措表達強烈不滿、施加制裁。

不過,與特朗普時期美國對華全面對抗不同,在拜登任期內,美國與中國有望在環境保護、氣候變化、抗擊新冠疫情等議題上攜手合作。

對華政策重回奧巴馬時代?

A composite image of Jake Sullivan, Linda Thomas-Greenfield and Antony Blinken
Getty Images/Reuters
拜登目前提名的多個重要外交幕僚,包括安東尼·布林肯(Antony Blinken,右),琳達·托馬斯-格林菲爾德(Linda Thomas-Greenfield,中)和傑克·沙利文(Jake Sullivan,左),都是奧巴馬時期的白宮要員。

拜登的外交幕僚多是奧巴馬時期的老手,但分析人士認為,這並不意味著美國對華政策將重回奧巴馬時代。由於美中關係情勢的迅速轉變,民主黨人的對華共識也已翻篇。

智庫布魯金斯學會的資深研究員懷特(Thomas Wright)表示,民主黨人如今的普遍共識是,中國在習近平的領導下變得更為極權主義。這批幕僚希望拜登的對華策略比起奧巴馬年代的政策,更能觸及兩國的競爭關係。

「比起特朗普政府,他們更願意與中國進行外交往來,但他們不會像奧巴馬政府偶爾的行事作風那樣,為換取共同議題上的合作,而在競爭上讓步,」他近日撰文稱。

但同時,拜登的外交團隊尋求結合競爭與外交接觸的對華策略,期望兩國的對抗關係不會導向針鋒相對的衝突、甚至世界大戰。拜登提名的國安主任蘇利文(Jake Sullivan)去年在《外交事務》雜誌上聯名撰文闡述美中關係的未來,便是以「沒有災難的競爭」為題。

如何在以下五大對華議題上取得這一平衡,將是拜登對華政策團隊的最重要課題。

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Getty Images

貿易

特朗普在任內試圖扭轉美中貿易逆差,貿易戰成為雙邊關係中的主要衝突之一。

經濟學人智庫預期,拜登上任後,兩國的摩擦會從貿易迅速轉向其他的經濟問題,例如知識產權保護、中國經濟模式造成的市場准入不平衡等。但美方對貿易逆差的擔憂將會減少。

由於貿易戰中遺留的高關稅與新冠疫情對市場需求的打擊,美中商品貿易總額目前正處在近年來的最低點。2020年1月簽署的第一階段貿易協定被分析人士認為「形同廢紙」,其中的中方購買承諾難以達成。

拜登近日受訪時明確表示,不會撤銷目前對中國產品徵收的關稅。分析人士認為,拜登在短期內保留特朗普的對華貿易政策,可作為他與中方談判的籌碼。

拜登政府在中長期或會降低部分中國商品的關稅,特別是美國公司與消費者難以找到替代品的產品,但對敏感行業零部件的關稅仍將持續。

Huawei stall at mobile congress.
Getty Images

科技

與特朗普一樣,拜登認為中國對美國工業構成戰略威脅。

去年,拜登在《外交事務》雜誌上撰文寫道:「如果中國繼續這樣行事,她會繼續搶奪美國及其企業的科技和知識產權,繼續利用政府補貼為國企帶來不公平的優勢,在統治未來科技與工業上佔據優勢。」

分析預期拜登政府將採取更多非關稅手段,例如動用政府資金鼓勵美國企業在國內生產。

拜登已提議在未來四年內, 投入7000億美元採購美國商品和服務,以及用於研發。他還承諾重新評估美國的供應鏈,在生產包括防疫用品在內的關鍵戰略商品上,力求達到自給自足,不依賴外國產的零部件。

在華為問題上,分析認為拜登將繼續特朗普的強硬立場。但與特朗普將華為當作貿易談判的籌碼、多次調整口風比起來,拜登的政策將具有更高連貫性,並更有效拉攏盟友站在同一陣線。

台灣正尋求美國愈來愈多的政治和軍事支持。
AFP
台灣正尋求美國愈來愈多的政治和軍事支持。

台灣

特朗普任期內,兩岸關係持續惡化,而美台關係發展更為密切。

時評人鄧聿文對BBC表示,這些新進展使得在美中關係之中,「台灣的價值變得更加重要」。他認為,拜登會繼續發出支持台灣民主的信號,持續對台軍售。

對台軍售已是美台關係的重要部分,儘管中方對此不滿,卻往往對軍售並不意外。因此,在華盛頓看來,這並不會嚴重撼動美中台的關係。

拜登在大選前夕曾投書北美髮行量最大的中文報紙《世界日報》,稱當選後會深化與台灣的外交往來。

拜登提名的國務卿人選布林肯,此前曾多次表達對台灣的支持。早在2015年,時任副國務卿的布林肯在美國國務院與當時以民進黨總統候選人身份訪美的蔡英文會談。拜登勝選後,台灣駐美代表蕭美琴與布林肯通話致賀。

雖然台灣社會普遍對拜登的對台政策仍有疑慮,華府智庫戰略與國際研究中心(CSIS)的資深研究員葛來儀(Bonnie Glaser)日前對BBC中文表示,美國民主黨與共和黨都「嚴肅看待」美台合作,拜登上台後會繼續維繫這種關係。

葛來儀說:「為回應中國對台灣持續的軍事和外交壓力,美國將以各種方式加強與台灣的聯繫。雖然拜登執政後,貿易政策還有待觀察,但若美國加入《跨太平洋伙伴全面進步協定》(CPTPP),它將可以幫助台灣加入。」

不過,「拜蔡通話」會否發生,答案仍不明晰。鄧聿文認為,作為外交老手,拜登深知與蔡英文通話可能遭致的負面影響,他或不會急於與她直接交流。

鄧聿文預期,拜登政府不會像特朗普政府一樣採取高政治象徵性的對台舉措,包括派美方高官到訪台灣等。

Joe Biden meets Xi Jinping in China
Getty Images
拜登在擔任奧巴馬政府的副總統時,曾訪華會晤習近平。

香港與新疆

在香港與新疆的人權問題上,預料拜登政府將進一步施加針對性制裁,並確保美國售往中國的技術不會被用作損害人權的用途。

拜登提名的國安顧問蘇利文日前在推特上表示,對香港親民主派運動人士連連被捕、被囚「深感憂慮」。

「我們與盟友一道反對中國對香港自由的攻擊,並會幫助那些被迫害的人士尋找避難所,」這是拜登團隊在當選後首度就香港問題作出公開表態。

https://twitter.com/jakejsullivan/status/1336387907473567745?s=20

拜登的團隊此前承諾,拜登政府會「全面執行」《香港人權與民主法案》,包括制裁中國官員、金融機構、公司與個人。

美國約翰·霍普金斯大學社會學及政治經濟學副教授孔誥烽此前對BBC表示,他預期拜登政府不會對香港政策作大調整,將主張制裁個別官員,反對系統性制裁香港。

而在新疆問題上,拜登的幕僚蘇利文曾寫道,拜登將會向習近平直接提出對這一議題的關切,並將限制美國技術流向中國、被用於監控與囚禁新疆的維吾爾族。

Joe Biden
Getty Images

國際合作

這可能是拜登與特朗普政府外交策略分歧最大的範疇。預料拜登將扭轉「美國優先」的外交方針,與其他國家合作一同制衡中國。

拜登在《外交事務》的文章中寫道:「美國的確需要對中國強硬」,但他同時指出,應對中國挑戰的最有效方法是「與美國的盟友一道。」

拜登近日接受《紐約時報》採訪時表示,最好的中國政策是「讓我們與每個盟友同心協力」。「這將會是我任期頭幾個星期的優先事項,」他說。

然而,一些分析人士認為,聯合盟友的策略存在局限性。新加坡大學李光耀公共政策學院教授詹姆斯·考伯垂(James Crabtree)此前接受彭博社採訪時指出,亞洲各國對美國的中國政策就展現出不同的期待。

「有的希望美國對華極其強硬,有的希望美國不要再闖進來告訴每個人應該如何行事。要讓這兩個陣營的人都滿意,將會十分困難。」

 

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