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港區《國安法》細節的五大爭議詳盡梳理

2020/07/02 09:43 字級:
讀稿
港區《國安法》細節的五大爭議詳盡梳理

▲(圖/Reuters)

 

港區《國安法》在一片爭議聲中正式寫入香港《基本法》附件三,涵蓋「分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動和勾結外國或境外勢力」等罪名,最高刑罰是終身監禁。

此法規定,香港成立維護國家安全委員會處理國安工作,由行政長官擔任主席,該委員會不受任何組織或個人干涉,工作信息不予公開,所作決定不受司法覆核。香港行政長官有權委任專門處理國安案件的法官,律政司可以決定是否設有陪審團以及決定是否閉門審訊。

北京則會在香港另設駐港國家安全公署,此公署不受香港特區管轄。條文列明,北京可以在香港出現國安「面臨重大現實威脅」時行使管轄權,公署將負責立案偵查,所有司法程序按中國《刑事訴訟法》規定,意味香港執法、司法部門都不能夠處理這些案件。

中國政府、香港特區政府和港建制派認為,港區《國安法》可以「止暴制亂」,為香港帶來穩定,強調《國安法》只影響一少撮人。但民主派和法律界擔心,《國安法》把中國特色的法律制度帶到香港,傾向「人治」,衝擊司法獨立和削弱言論集會自由,形容香港已經走向「一國一制」。

BBC中文梳理了條文的多個爭議點,細看港區《國安法》怎麼改變了香港原有法律制度。

 

1. 四條罪名定義廣泛和模糊

港區《國安法》的條文中並沒有明確就國家安全作出定義,分析認為,體現的立法思路是延續了中國2015年頒布的《國安法》中對國家安全的定義,包括傳統的國土安全、軍事安全、非傳統的政治安全、文化安全、科技安全等等。很多法律專家也曾指出,中國特色的國安定義廣泛而模糊,為各方解讀和具體操作留下很多空間。

香港法律界人士指出,港區《國安法》的四項罪名定義存在很大的「灰色地帶」讓當局去判斷嫌犯是否觸犯法例。

香港大學法律學者張達明舉例稱,國際人權標凖一般定義「分裂國家」行為必須包括使用武力,或使用武力威脅,以保障言論自由及和平集會等權利,但在港區《國安法》,「分裂國家」罪名不會以是否具備武力作標凖。

分析指出,顛覆國家政權罪和恐怖活動罪明顯是針對2019年香港示威活動曾經發生過的破壞行為,在《國安法》出台前,這些破壞行為一般以「暴動」、「刑事毀壞」等罪名作追究。

《國安法》條文定明,如果有人嚴重干擾、攻擊或破壞中港政權機關,均屬「顛覆國家政權」;而針對人的嚴重暴力、縱火、嚴重干擾或破壞交通工具和設施,則被視作「恐怖活動」。

香港示威者闖入立法會,塗污區徽。
AFP
香港一批示威者在去年7月1日闖入香港立法會大樓破壞,令立法會需要停運。
示威者弄污國徽觸發中聯辦及香港政府強烈譴責。
Getty Images
香港一批示威者去年曾包圍中聯辦,這個行為之後好可能是犯下港區《國安法》。

張達明認為,這些罪名均定義廣泛,只要是為實現政治主張組織不同的非法行動,均被當作恐怖活動,而如果有人參與未經批准集會,也可被視為干擾政府依法履行職能,亦有可能違法。

「顛覆國家政權」罪名中寫上了包含「其他非法手段」;而「恐怖活動」罪名中也寫上了包括一些「其他危險方法嚴重危害公眾健康」。大律師公會副主席葉巧琦接受訪問時表示,「其他非法手段」這些字眼其實涵蓋任何手段,他舉例質疑,如果部分商店向示威者提供食物是否違法?

「勾結外國勢力」罪被視為是針對專門游說外國政府關注香港問題的人,包括黃之鋒、羅冠聰等人,他們在條例實施前便宣告退出所屬的「香港眾志」。條例列明,只要向外國組織提供涉及國安機密或情報就算是違法,大律師公會副主席葉巧琦亦擔心,此條文影響正常國際交流,憂慮港人接受外國媒體訪問時,不小心說錯話就會有問題。

外界關注勾結外國勢力罪定義中包括「通過各種非法方式引發香港居民對中央政府和港府的憎恨並可能造成嚴重後果」,認為這種帶有主觀色彩的定義容易成為政權用來針對異己的工具。

而中國港澳辦副主任張曉明稱,要「造成嚴重後果」才算犯罪。他舉例說,去年修例風波中,有人造謠稱港鐵太子站出現有人被打死的情況,把社會不滿情緒指向警方,這就可能構成犯罪。

根據港區《國安法》第62條,當香港法律和《國安法》不一致,則適用《國安法》的規定。本身是香港資深大律師的民主派政黨公民黨主席梁家傑認為,這意味香港法院以後一定要接受中央對法律的解釋,無權提出任何質疑,司法獨立名存實亡。 「港版國安法」將會是自成一體的法律,與香港本來的司法體系完全切割,形同架空《基本法》。

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2. 兩個權力很大的新機關

根據港區《國安法》,香港會成立維護國家安全委員會處理國安工作,由行政長官擔任主席,成員包括主要官員和紀律部隊首長。條文列明,委員會不受任何組織或個人干涉,工作信息不予公開,所作決定不受司法覆核。

港大學者張達明認為,這等同說明香港立法會、申訴專員公署、法院均不能夠監察委員會的運作, 這有悖於法治社會中一貫要求公權者受獨立法院監管的精神。而這個委員會的開支由行政長官直接批准,同樣不受立法會審批,亦偏離了公共財政由立法會批准的慣例。

條文列明,北京中央政府亦會在港另設駐港國家安全公署,負責「監督、指導」香港特區的國安工作。這個公署不受香港特區管轄,只要執行職務時有其證件,香港執法人員不能夠檢查、搜查和扣押他們,而且港府有關方面要提供必要的便利和配合,妨礙其執行職務會被追究責任。

根據此法,公署在三種情況下可以對香港國安案件行使管轄權,包括(一)案件涉及外國勢力介入,香港管轄有困難;(二)港府無法執行《國安法》的嚴重情況;以及(三)出現國安面臨重大現實威脅的情況,只要案件由北京行使管豁權的案件,立案偵查、審查起訴、審判和刑罰的執行等訴訟程序適用中國《刑事訴訟法》相關法律規定。駐港國安公署負責立案偵查,最高人民檢察院指定有關檢察機關行使檢察權,最高人民法院指定有關法院行使審判權。

多位分析人士指出,這項條文一旦使用,就凌駕香港執法、司法機關。

香港大律師公會主席戴啟思質疑,條文中的「重大威脅」到底是誰來定義和誰來作出決定,如果沒有清楚的細節,會被視作用作政治目的。他擔心,有關條文等同讓當局可以以行政決定,就決定是否把在香港抓的嫌犯移交到中國大陸,這可能不符合《基本法》。

港澳辦副主任張曉明表示,公署人員執法不受香港方面管轄,是保障公署依法履行職責的需要,因這超出特區自治權範圍,而公署人員調查案件時涉及國家機密,特區不能管,這方面是參考了《駐軍法》規定。他強調,公署不是「無王管」,《國安法》本身已對公署執法程序、監督有嚴謹規定。

中國人大常委會法工委主任沈春耀認為,公署何時行使管轄權的啟動程序有明確嚴格的法律規定,要由港府或公署提出,再得到中央批准才可行使管轄權。香港行政長官林鄭月娥強調,除了極少數特定情形外,擔負執法責任的機關仍然局於香港特區,顯示了中央對香港的高度信任。

 

3. 警權擴大

根據港區《國安法》,香港警務處成立維護國家安全部門辦理案件,除了可以用香港現行法律所准予的措施調查案件的措施外,亦可以搜查可能存有犯罪證據的的處所、車輛、船隻、航空器以及其他有關地方和電子設備,強制限制離境、凍結資產,對有合理理由懷疑擁有與偵查有關的資料的人提交資料以及在得到行政長官批准下,可對懷疑危害國安的人截取通訊和秘密監察。

在過往,當香港警方在調查重大刑事案件時,要先得到法院批准,才能夠實施上述行為,但《國安法》實施後,警方則不用再受到法庭的限制。

而香港警方也可以在香港特區以外的地方聘請合格的專門人員和技術人員,被視為可以聘用在大陸受訓的執法人員到香港執法。

據香港保安局局長李家超透露,香港警方已成立國家安全處去執行《國安法》。他強調,不論涉及什麼行為,只要警員合理相信,就可以按香港《國安法》進行拘捕、調查及搜證,有足夠證據就作出檢控。

支持《國安法》的人認為,法例可以止暴制亂,讓香港重回正軌。
Getty Images
支持《國安法》的人認為,法例可以止暴制亂,讓香港重回正軌。
香港示威者
Reuters

4. 香港法院功能被削弱

按港區《國安法》,香港行政長官有權選擇若干名法官,處理國安案件,特首指定法官前可徵詢國安委員會(特首是該委員會的主席)和終審法院首席法官,任期為一年。

有意見認為,一些法官持有外國國籍,或不適合審理國安案件。中國人大常委會法工委主任沈春耀強調,特首可以指定法官,對法官獨立行使審判權沒有影響。

但香港法律界擔心,如果指定法官作出了中央認為不對的決定,翌年可能不獲指派處理國安工作,令法官難在無壓力下處理案件。以往,香港特首需要按照獨立的司法人員推薦委員會作出建議委任法官,委任屬於禮節性,但港區《國安法》下,特首的委任法官權力不受約束。

港大學者張達明批評,港區《國安法》充滿內地社會主義特色,法律用語等都與香港一向採用的普通法概念不同,而條文設計很多方面限制香港法院的權力,例如香港法院無權過問駐港國安機構的部份工作,而特首為主席的國安委員會所作的決定,也不能被司法覆核。

根據港區《國安法》第47條,香港法院如果遇到一些證據材料,不知是否涉及國家安全,或是否屬於國家秘密的問題時,由行政長官發出證明書決定。張達明認為,這條文則是指一個人的行為是否涉及國安,決定權在於行政長官。

而根據港區《國安法》第65條,《國安法》的解釋權屬於中國人大常委會,外界認為,這意味香港法院沒有權力去自行解釋《國安法》,有別於《基本法》中賦予法院的權力。

另外,港區《國安法》列明瞭,除非法官有充分理由相信其不會繼續實施危害國安行為,否則不准保釋。港大學者張達明認為,這違反普通法原則下「保釋假定(presumption of bail)」,任何人一旦被捕,很大機會被一直囚禁至案件審結為止,形同內地執法部門做法。

香港律政司將成立部門專門進行國安案件的檢控工作,並有權選擇案件是否設有陪審團。條文列明,涉及國家秘密、公共秩序等情形不宜公開審理,禁止新聞界和公署旁聽全部或者一部分審理程序。

大律師公會副主席葉巧琦早前接受傳媒訪問時指,過往在港可判處終身監禁的罪行,例如謀殺、強姦、販毒等,必定有陪審團審理,如國安法可判囚終身卻不設陪審團,是完全違反普通法精神。

香港國安法通過,市民反應大相逕庭
The British Broadcasting Corporation

5. 法例可以管轄全球所有人

根據港區《國安法》第36至38條,無論該人是否香港居民,是否身在香港,《國安法》同樣適用。

美國喬治·華盛頓大學中國法教授郭丹青(Donald Clarke)稱,新法例是對全世界所有人實行境外管轄權,比起中國本身的《國安法》範圍更廣,例如一個美國專欄作家提倡「藏獨」,也不一定受影響,但如果犯香港《國安法》,就很可能受牽連,「如果你說了什麼東西得罪中共或香港當局,遠離香港。」

多名支持「港獨」或因示威活動被捕的香港人已流亡海外,過去一些流亡海外的民運人士和各國政治人物,曾在關口被拒入境。一些分析認為,如果中國或香港和各地有引渡協議,只要認定此人犯下港區《國安法》的罪行,都可以提出尋求引渡,移交回來受審。

美國哥倫比亞大學政治學教授黎安友(Andrew Nathan)稱,在海外支持香港民主的人士在國際出行或需提高警惕,規避與中國有引渡條約的國家。

不過港大學者張達明對BBC中文表示,國際移交協議一般不包括政治罪行,而且需要兩地均把相關罪名視為違法,一般法治成熟的國家,都不會就港區《國安法》移交嫌犯到中港地區。不過他點出,法例適用全球所有人,如果只在經香港轉機,都有機會被捕。

 

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