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【端傳媒】「一樁性侵案、三張消失的公文」揭開安置機構背後殘酷事實

2017-06-26 16:30
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▲攝:Cancan Chu/Getty Images

今年三月,位於台灣南投的少年安置機構曝出性侵醜聞,引起輿論震驚。一片撻伐之聲中,社福和司法這兩個深切相關的系統,卻顯得格外安靜。
事件之後,四間地方法院的人一起前往那間專收司法安置少年的機構。「我們是去感謝它的。」台北地方法院主任調查保護官邱廷中事後,這樣告訴端傳媒記者。

「因為這麼多年來,這間機構願意承擔收容工作,讓許多非行少年才不用馬上被送感化教育,所以法院都很感謝它。在這次事件之前,它幾乎沒有負評的。」邱廷中談起出事的這間機構,語氣裏只有疼惜,沒有責難。不少地院法官、保護官及其他司法人員,都有相似的看法。

非行少年,在台灣,指的是12歲以上,有犯罪行為或犯罪之虞的未成年人。而所謂安置機構,是由社福系統主管的24小時生活照顧及行為輔導機構,根據台灣的《少年事件處理法》,這裏是在進入司法矯正體系之前,接住「非行少年」的最後一道防線。

誰也沒想到,一所安置輔導機構一起兩年前的性侵害事件被揭露,卻掀開了台灣少年青少年安置體系混亂無章的陳年固疾。傷口背後是難言之隱,更是難解之題。最後一道防線,搖搖欲墜。

性侵、超收、沒通報

南投縣社工及婦幼科科長王基祥告訴端傳媒記者,他們這樣發現性侵事件的源起:「其實一開始我們不是在查這間機構,是因為學校那邊通報一名學生常常請假,我們去家訪後發現有個二十歲的男子和他同住,所以趕緊處理。」 介入調查後,才挖掘出這名被學校通報的國中生和另一位同居的當事人都曾經在這間機構安置過,且安置時間重疊。少年在調查期間也自曝安置時曾和其他安置個案發生性行為。整起事件才因此延燒到機構。

這間機構青少年中心的負責人A小姐描述性侵事件當事人:「這個國中生是從別的機構轉過來的,他一開始是因為『家內性侵』被安置,但轉到我們這邊的理由我不曉得。」A小姐本來以為,受到家內性侵的孩子轉換環境輔導就會改善,但沒有想到這孩子有其他狀況,「他來了之後一個一個跑去問其他人:我幫你服務好嗎?」

檢方介入調查後,A小姐回頭翻看個案記錄,才發現安置期間曾有針對這名孩子的行為進行通報:「查以前資料才發現我們曾經寫報告指出孩子有不當行為和接觸,報告也有交給法官。我們也有跟他的保護官提起。」但保護官看過孩子後認為沒有異狀,事情也就不了了之。

不過當時這間機構並未通報南投縣政府,A小姐解釋,這間機構主要收容的是來自法院裁定的司法安置少年,這和社政單位主管的是社政安置是兩個系統,「社政單位從來不懂什麼是司法安置,我們有事通常都是跟地方法院通報。如果我們有錯,那就是錯在這裏(未通報社政單位)。」

巧合的是,就在性侵事件被揭發前,南投縣政府正因為這間機構收容安置人數超過立案床數太多,因此要求機構將人數降下來。「一開始我們也不知道它有超收,是去年幾個國中共同招開會議,討論要保留多少學生名額給當地的安置機構。會議裏某國中說要保留四十個名額給這間機構,其他機構才來提醒我們:『它立案才十九床,為什麼會有四十個人要入學?』我們才覺得怪怪的。」之後王基祥向這間機構索取收容名單清冊,不過這間機構沒有給予詳實的回覆。

「我們發文給各地方法院請他們提供裁定收容到這間機構的人數,彙整以後發現他們安置收容了八十多人。」去年六月掌握確切收容量以後,王基祥要求這間機構必須逐步降低收容人數,並規定在今年六月前要下降到立案人數十九床以下才行。只是王基祥沒料到,「還在處理超收問題時,性侵就跟著爆發了。」

性侵和超收問題,迅速讓外界關注起這間機構的狀況。同時加快了降低安置人數的速度,許多委託安置孩子在這間機構的法院在風頭浪尖上,選擇將手上個案結案處理,讓這些原本因家庭功能喪失而被安置的孩子回家。王基祥估算一下:「現在機構裏大概還有26個孩子。」不過A小姐說,機構裏只剩11個孩子。

消失的三張公文

有趣的是,南投縣政府明明是這家機構的主管機關,又是這次涉案當事人的戶籍地地方政府;且根據規定,法院裁定輔導安置後得要發文告知當事人的戶籍所在地的地方政府和安置機構所在地的地方政府,離院前三個月得要通知個案戶籍所在地的地方政府以便著手接續個案的後續追蹤。因此照道理說,南投縣社工及婦幼科應該要能確切掌握機構收容人數、收容人就學狀況和個案離院後的追蹤照顧。

但實際上南投縣政府對於這間機構的狀況,卻是「一問三不知」,即便如今性侵事件爆發後,機構與主管機關手上的安置數字依舊兜不起來。

資訊掌握如此不足,追根究底是因為社工及婦幼科沒收到「三張公文」。

第一張,是法院裁定安置時,應該副本給機構所在地地方政府的公文。

根據司法院規定,法院裁定安置後得要同時發文告知個案戶籍所在地地方政府和機構所在地地方政府。但實務上並非每個地方法院都會發文給機構所在地縣市政府,缺了這張公文,讓不少地方政府根本沒能掌握孩子的去向。

不只南投縣政府在這次事件中遇上此困境,桃園市社會局代理科長林燕婷也提到他們有時也「沒拿到公文」、不知道有孩子進入機構。「當然這部份可以靠機構每月繳交的報表來補查核,掌握究竟有哪些孩子進來。但如果像出事的這間機構一樣有安置黑數時,我們就掌握不到了。」林燕婷說道。

王基祥也頗無奈:「像這間機構核定收容人數十九人,每個月按規定交的報表和名冊也都只有十九人。核定十九人、名冊十九人,我們根本不知道還有其他人。」

第二張則是安置到機構的孩子轉學籍到機構所在地時發給教育部的公文,沒有副本給社工及婦幼科。

性侵事件爆發後,不少地方法院強調自己並不知道機構有超收。「我們委託安置時不會去問機構裏安置了多少人,去現場訪視也只看自己委託的孩子。像我們臺北市才委託七個,還在這間機構立案的床位數範圍內,我們當然不會覺得它超收。」邱廷中解釋道。

也有司法人員認為,每個安置過去的孩子若還在就學年齡階段,就得「轉學籍」到機構所在地。因此地方政府只要掌握「轉學籍」的人數,其實就能大概掌握機構的安置數量,了解是否有超收問題,並函文告知地院不要在裁定安置到超收機構裏。

但實際上「這個轉學籍的公文只會給教育局,不會給我們。」王基祥有些委屈得說道。加上教育局並不清楚每間機構立案核定的收容人數,因此無法察覺有超收問題。所以王基祥才會遲至其他機構提醒他學校保留給這間機構的入學名額已超過立案收容人數時,才驚覺「怪怪的」。

最後一張王基祥沒收到的公文,則是這次性侵事件中被安置的孩子要離院前三個月,應該發給戶籍地地方政府,提醒接手後追工作的那張公文。

根據A小姐表示,該名原戶籍就在南投的孩子在2014到2015年間安置在機構裏,2015年結案後離開;另一名現已成年的關係人則是在這間機構安置到去年八月,原本由親戚帶回,但沒想到後來卻和這名國中生同居。

2015年就離開機構的孩子,遲至學校發現異狀通報後社工及婦幼科才介入了解並發現性侵問題,之前孩子的狀況無人知曉,因為「那名國中生要離院前三個月沒有通知我們。」王基祥說道。至於為什麼沒有人通知戶籍所在地的社政單位?A小姐強調:「那是委託安置的地方法院在處理的。」執行聯繫的狀況他們不清楚。

孩子什麼時候進去、什麼時候出來都掌握不到,王基祥苦笑:「小孩進入司法部門後就斷掉了,一直到結束司法安置才由我們社政單位接上。這中間我們是碰觸不到的。」

一樁性侵案、三張沒收到的公文,讓運轉了二十年的司法安置系統徹底現形,凸顯出機構、社政與司法單位合作上的落差與漏洞。而摔出系統外的孩子,已不知凡幾。

​▼圖片來源:臺灣南投地方法院檢察署Facebook 專頁


司法安置一床難求


12歲到18歲的青春少年本來是要在人生旅程上開始起飛,但有些少年在起飛中卻不幸墮落。1997年十月底《少年事件處理法》修法通過。這波修法正式融入「少年宜教不宜罰」的精神,把過去以管制為主的罰則轉向(diversion)為著重在少年「保護」,並隨之增加了《少事法》中獨有的「保護處分」。

「保護處分」共有四類:訓誡,並得予以假日生活輔導、保護管束並得命勞動服務、安置輔導和感化教育。其中安置輔導主要針對家庭功能缺失,但犯行內容不至於要送感化教育的非行少年,透過安置在機構中協助教育和保護這些孩子。不過雖然修法增加了安置輔導,但司法院並沒有籌設進行安置輔導的機構,而是「廣納社會資源」,把既有的社福與教養機構納為協助安置輔導的機構。

司法安置的少年由法院委託,安置補助同樣也由法院支出。當年參與推動修法的台大法律系教授李茂生在一場安置機構困境的公聽會上表示,彼時修法後他們找了機構主管機關——內政部兒童局(現已改為衛福部社會及家庭署)——協助補助安置經費,「但他們說沒錢。」後來又找上司法院,司法院同意以預算支出,但僅能補助食宿,「因為法院畢竟是裁判機構,不能介入太多。」

此後每年司法院根據各地院安置需求量來編列預算支應,「像台北市的預算一年大概可以安置近三十位少年;桃園最多,一年預算可以安置五十位左右。」邱廷中說道。換算下來一個司法安置的個案補助費用大約落在每日六百到七百元台幣的區間。另外還有醫療、配置眼鏡與就學補助等。

1997年修法通過後,不少民間機構開始協助司法安置。像這次出事的機構早在1999年就進入社區,原本協助社區災後重建,之後才慢慢發展安置的業務,迄今為止已和法院合作15年。

雖然司法上對於非行少年的處遇轉向「福利化」,但實務上安置輔導卻碰上不少門檻。某地方法院法官就感嘆:「吸毒、性議題和身心障礙的孩子,幾乎很難找到機構願意收。加上我們的少年的確行為有些狀況,第一天進去就從上偷到下,照顧上實在有難度。」南投縣地方法院主任調查保護官李錦松也無奈地說:「輕度智能障礙的大家不要,但中重度的大家會願意收,因為比起來後者比較好照顧。有機構就跟我抱怨:『養你們的孩子總是虧錢』。」

也有曾經兼收司法安置少年的機構後來拒絕邱廷中,「他說我們的司法少年帶壞其他社政安置的孩子。有些還會擴及區域國中不接受機構裏的孩子去就學。人家這樣講,也沒錯啦⋯⋯。」

機構的確有苦衷,中部某機構的社工黃小姐(化名)就坦言,非行少年本身多來自家庭功能破碎的環境,因此難免有情緒與人際問題,難以和別人建立信任關係,「像我們有的孩子,你跟他說一句:『今天看起來很不一樣喔!』原本是要稱讚他,但他就會解讀成負面意思,脾氣馬上衝起來,劈頭就嗆:『怎樣,你是看不起我是不是?』」黃小姐皺了皺眉頭:「每天真的時時都會發生意想不到的狀況,像我們帶孩子去跑步,他們一邊跑就一邊撿石頭砸路邊的車⋯⋯。」

許多孩子過往從沒被人好好對待,對於自己存在的價值也感覺不到任何意義,「因為他們跟人缺乏連結,不認為有人會對他們的行為感到傷心,所以他們對未來沒有任何期待,覺得自己在機構待個幾年反正出去一樣做車手賺的還比我們社工多。」對機構的工作人員來說,光是要能慢慢建立起孩子對於自身價值的認同,並且搭築起孩子與他人的信任關係就得耗上許多心力。

黃小姐苦笑著說,原本安置機構的人力流動就大,加上司法安置少年需要投入的能量、需要的專業程度和每日累積的情緒勞動都相對高,「機構根本是捧著錢都請不到人。人力和專業不足的情況下,即便我有床位我也不能收孩子,否則只是害了他,也對已經安置在機構裏的其他孩子不公平啊。」

「一床難求」的背後反映出機構資源匱乏的困境,且司法安置又有「雙頭馬車」的僵局,李錦松指出,社政才是機構的主管機關,「但司法安置是法院委託,法院沒辦法叫社政單位找床位,因為不是他們委託的。」

也因為安置輔導不易找到床位,這次出了問題的安置機構過去被形容為「零拒絕」,多年來是不少地方法院的救星。「像有些精神障礙的少年,要找機構收容根本不容易,但送感化教育你又知道一定會更慘,我們捨不得。像這類案例,它都願意收。」李錦松說道。

不過實務上的困難似乎沒被主管機關看見。這間機構爆發性侵和超收問題後,衛福部社會及家庭署立即指出,全台灣目前可進行司法安置的25間機構,總計仍有333個床位。空床仍有333個,去年裁定安置案件數不過138件,過往統計每年件數也幾乎不超過200件,但司法人員切身感受到的,是實實在在的一床難求。

帳面上的供給充足,和實務上的無處收容,反映的是司法安置本身的困境。衛福部的一番言論立即遭司法人員和機構社工打臉,「有些機構是專門做吸毒的,有些是只收女的,那我少年是男的也不能送進去啊。」、「機構人力比不足,不合規定下空有床位也不能收。」彼此對於問題的認知落差,也凸顯社政與司法在協調與協助上的薄弱。

多年默許的收容黑數

除了床位難尋凸顯出司法安置實際缺乏跨部會協作問題,司法與社政間對於安置機構「標準規格」的不同想像,更造成司法安置業務上的大黑洞。

2004年底立法院通過《兒童及少年福利機構設置標準 》,其中規定了安置及教養機構的設施設備和人員配備的標準,且機構必須向地方主管機關申請許可。另外衛福部每三年也會針對各機構進行評鑑,查核是否符合設置標準。《地方(少年)法院遴選安置輔導機構要點》也規定,評鑑為丙等以下者,不得遴選。

但許多早在設置標準出現前便進行安置工作的機構,既有的設施設備幾乎難以符合相關規定。例如這次出事的這間機構一處活動中心是由組合屋搭建而成,而六處安置地點則散落在各方,有些位於一般住家大樓內,消防法規上根本無法符合標準。

這間機構2012年立案前就已安置87人,但最後僅立案19床。「一開始社工及婦幼科有來看過。對於不符法規的部分他們本來說要幫我們想辦法,看能不能有變通方式協助立案,但後來也不了了之。」A小姐語氣透露著埋怨。

但身為主管機關的王基祥則有些無奈,提到對這次出事機構的監督,他說:「立案前我們有去看過這間機構行政區、活動中心和現在有立案的那棟樓。本來他們有要帶承辦人員去看其他點,但到了之後卻說鑰匙沒帶,最後就沒看到。那我們也沒有強制力可以要他帶我們去看⋯⋯。」

從社政單位的角度來說,機構的設置標準保障的是安置個案的生活品質與安全;但對司法單位而言,司法安置早已不易尋得床位,若讓原本願意接收的機構因為不符標準而關門,非行少年還能往哪去?

一位南部地方法院的法官便直言,過於理想化的立案標準,是否真的有利於少年?「我們該不該用一切冠免冕堂皇的標準,套用在願意為這些非行少年做點事的團體身上?」李錦松也強調,安置規範是後來才慢慢完備,但機構早已協助這項業務,「它是因為無法立案,才變成超收。但它實際還是有床位,有能力提供照顧的。」

雙邊認知的落差和法令的模糊空間,讓司法部門在挑選合作的安置機構時,不一定會把「有無依照設置規範立案」作為挑選依據,這也成了收容黑數多年來被默許存在的癥結。一名機構社工透露:「由於《地方(少年))法院遴選安置輔導機構要點》只說要安置於『適當』之福利或教養機構,沒有註明一定要立案,所以有些法院也會跟沒立案的簽約。」某地方法院法官也表明,有些時候法院會跟沒有立案或還在立案申請程序中的機構,簽立個別委託安置契約。但他也強調保護官仍舊得要定期訪視,實務運作上安置個案都受到契約保障。

不少司法人員也強調,「有立案」和「照顧得好」並非劃上等號。像是這次出事的這間機構安置過的孩子「都很乖」,「而且他們還會請老師來教音樂,有些孩子因此能申請大學或出國交流。」曾將孩子安置在這間機構的法官表示,社區裏的學校也都對這個機構有正面評價,認為他們帶出來的孩子相當乖巧有禮貌。

但這樣的做法並非所有司法人員都能認同,一位在中部服務的保護官就感慨:「法律是有強制力的,今天司法安置的孩子是被強制待在機構裏,和社政安置要當事人自願才能送到機構不一樣。你強制把孩子送到一個不知道消防設備合不合基礎規範的地方,萬一出事怎麼辦?」

一名司法人員也透露,過去司法院為了讓無立案的機構儘速符合法規,因此只要是和沒立案機構簽約的安置個案一率不給錢,「法官當然不可能自己出這筆錢,所以就會去找有立案的。這樣等於斷了沒立案機構的財源,逼他們想辦法符合設置標準。」只是當年的做法後來未再延續,如今沒有立案的機構依舊能夠繼續與法院合作。

弔詭的地方就在於,接受司法安置的機構,其案源和補助都來自司法機關,不過司法機關卻不需針對機構本身進行管理監督,機構是否立案也不盡然是法院考量的重點;而管事的社政機關雖然有評鑑與設置規範在手,但無法透過截斷案源或補助來強制讓機構走向合法立案。加上社政單位的督察範圍僅限「有立案」的床數,其他黑數也缺乏更積極的手段工具協助輔導立案或禁止收容。這導致多年來懸而未決的收容黑數,就在這模糊地帶裏繼續隱晦的運作。

「你說這間機構超收,那些法官和保護官不知道嗎?」這名在中部服務的保護官冷笑一聲:「這機構每年底帶著孩子到各法院報佳音,一字排開人數絕對超過19人,這些法官和保護官會看不出來?」只是床位難找,這間機構又「零拒絕」,司法人員因此選擇對於超收和黑數視而不見。

▼攝:China Photos/Getty Images


讓非行少年重新起飛

收容黑數的存在,搭配司法與社政間溝通協調的不足,共同孕育出這次這間機構發生的各種爭議。分別訪問A小姐和王基祥時,前者埋怨社政單位從來沒有關心過他們,「我們一直以來都是跟法院或保護官聯繫,有需要時,像是孩子有醫療需求,法院會幫忙申請補助。社政單位只有評鑑來過,此外都沒出現。」對於超收而引來的指責,A小姐質疑:「我們做的是沒有人要收的司法安置,現實就是有這些需求,那(社政單位)為什麼不來輔導我們提高立案床數?」

而社政單位則無奈於機構按月繳交的報表總是資訊過少,「每次問他們都說安置對象是受《少事法》保護的少年,不能透露太多。它們的案源和補助也不來自我們,所以會覺得我們幹嘛管那麼多。」至於不少保護官則會覺得,找床位時社政單位沒有幫忙協調,現在出了事反倒回過頭怪司法安置都往超收的機構送。

司法和社政多年來各管各的,箇中問題終於在這次事件後逐一浮現,也讓彼時的修法推手李茂生忍不住感慨:「司法少年應該同時也是社福少年吧?當年我以為修法通過有了制度,各方的資源就會一起進來,四十歲的我還是太天真了。」

長期關心司法安置議題的臺北大學社工系教授胡中宜也坦言,當年修法過程中,社政的聲音與角色比較弱,實際操作上也讓社政和司法間彼此像是隔了一條河。「類似的問題在美國有些州則是發展出跨系統合作的模式。」

但要能跨系統合作,還得先摸清現行系統下有哪些缺漏。除了上述社政與司法協作上的缺漏,胡中宜還指出,司法安置的少年多數來自家庭功能喪失的環境,目前制度設計下,是由保護官擔任少年的「個案管理員」,協助少年就學就業等問題,實務上則應該由保護官與委託安置的機構共同擬定計畫後由機構實際執行。只是當機構收容黑數是社政單位無法掌握時,胡中宜憂心,恐怕難以確保孩子受到合格專業人士的輔導與協助。

「至於孩子安置期間,他的家庭功能誰要去協助修復?」胡中宜說,由於現行法令沒有規範這一塊,法院能做的頂多是裁定時除了安置輔導外,多加一個「親職教育」,強迫父母來上課,除此之外沒有其他手段。而社政單位在整個流程中的角色,頂多是孩子離院前三個月,戶籍地社政機關在被告知後開始與孩子接觸,著手後續追蹤的銜接。

「現實上許多社政資源是和孩子綁在一起,因此很多時候孩子一離家,原本給予家庭的社會福利也跟著抽離,功能不彰的家庭只會垮得更嚴重。結果孩子出來後根本回不了家。」一位保護官說道。因此個別的保護官或法官在了解孩子家庭狀況後,會試圖向戶籍所在地的社政單位商議,看看能否讓孩子成為社政安置的對象,並協助找到各種福利資源協助孩子的家庭,該名保護官分享自己處理過的經驗:「像我曾經協調一個非行少年以社政安置方式進去機構。後來有次他談起家裏三餐不繼的狀況,以及還有個妹妹在家。那我們就想辦法讓社政把他家列為高風險,投注資去協助。」

不過也並非每個地方政府社政單位都有能力配合,一位中部的法官就曾遇過孩子因雙親無照顧意願,最後因過於飢餓才去偷竊,「那你說他到底是社政還是司法問題?但社政自己也忙不過來,很難要他們在多辦幾個案子。」

胡中宜建議,要能改善司法與社政間的協作狀況,且確保安置個案能獲得足夠的資源、收容期間原生家庭功能又能有相關單位進行協助,「或許可以考慮法院裁定安置時,是把孩子委託給社政單位,再由社政單位接手後續個案管理、家庭功能恢復和資源介入等工作。」不過這樣的建議首先要面臨的就是「地方社政人力不足」的困境;再往上追溯,那便是國家整體資源分配的問題。

《少事法》修法二十年,學界研究證實安置輔導的確有正面成效,但如今要讓非行少年重新變成「飛行少年」,司法與社政單位之的扞格得先被「矯正」。
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