中共五中全會：五年規劃的變與不變 關於中國大陸式發展計劃五個你需要知道的關鍵問題
▲中共五中全會。（圖／GETTY IMAGES）
中共將於10月26日至29日召開十九屆五中全會，重頭戲之一是討論第14個五年規劃（簡稱「十四五」）。這往往是外界觀察中國大陸經濟走向的風向標。
作為「五年規劃」的前身，中國大陸的「五年計劃」可以追溯到上世紀50年代，整個國家滿目瘡痍，百廢待興，建政初期中共因與美國為首的西方國家交惡， 受到孤立； 另一方面，來自前蘇聯的援助即關鍵又有限。
這一計劃跨越了數十年，從中國大陸的計劃經濟時代，走到目前的社會主義市場經濟。中國大陸為什麼要制定五年規劃？數十年來有哪些變與不變？
「五年規劃」是什麼
中國大陸的「五年規劃」簡單說代表了中共官方給未來較長一段時間描繪的經濟願景和立下的發展目標。涵蓋中國大陸未來五年的重大建設項目、生產力分佈、資源分配和消費服務結構等多項內容。
就上一次「十三五」規劃來說，在經濟發展一欄，有國內生產總值、全員勞動生產率、城鎮化率等指標；在創新驅動一欄，有每萬人口發明專利擁有量、科技進步貢獻率，互聯網普及率等；在民生福祉中，有農村貧困人口脫貧率、人均預期壽命等；而資源環境一欄則可以細化到森林覆蓋率、二氧化硫排放量、地級城市空氣質量優良天數比率等等。
中共從建政後的第四年，即1953年，開始實施第一個五年計劃。到2005年一共編製了10個五年計劃，期間從1963年至1965年由於經濟調整而中斷。從2006年起，「計劃」一詞改為「規劃」，延續至今。
如同一個人隨著年齡增長會經歷不同的成長階段，中共在不同時期有著不同的經濟願景。政府則根據每個時期的戰略環境和國家任務制定計劃，於是每個五年計劃都帶有明顯的時代特徵。
比如，「一五」提出的主要目標是為工業化奠定初步基礎，「七五」立足於解決溫飽問題，「九五」針對人民總體奔小康，「十三五」則強調全面建成小康社會，等等。
中國大陸為什麼要制定「五年規劃」
中國大陸的五年計劃沿襲了前蘇聯「老大哥」的社會主義計劃經濟體制。
中共建政之初，人民生活貧困，有人連飯都吃不飽，更不用提工業生產。當時的中國沒有能力產生飛機大炮，工廠沒有大型冶金設備、發電設備等，連一顆螺絲釘都要飄洋過海而來。在政策上，中國剛剛完成土地改革的初步階段，資產階級的經濟基礎崩塌。
而前蘇聯當時在一系列五年計劃的約束下實現了工業技術快速增長，並且運用其強大的軍事設備在二戰期間擊退德軍。中共領導層認為，前蘇聯的五年計劃是該國躍升為世界強權的重要原因。
在這樣的背景下，中共開始以蘇聯為師，制定雄心勃勃的五年計劃。
為了加速工業成長，中國大陸在五大方向上緊跟蘇聯：強調整個計劃期間維持高增長，以重工業為經濟成長的指標，採取高額的儲蓄和投資利率來確保高增長，改造農業體制，以及偏向資本密集型技術。
另外還增加了一項苛刻的「原始積累」政策，就是以極低的價格強迫收購超過農民總生產量四分之一的糧食。這項政策令農民僅夠維持溫飽，而政府則可以保證城市的糧食供應，並壓低城市人民的工資水平。
至於中共為何追隨蘇聯模式，學界一直爭論不休。著名中國歷史學者史景遷（Jonathan Spence）認為，採用蘇聯模式有助於揭示新中國反資本主義、反帝國主義的本質。另外，中共在激烈的革命對抗之後奪取政權，更必須依賴某種權力運作模式在這個貧窮困頓的國家裏實踐社會主義。
中國大陸「五年規劃」的歷史變遷
中國大陸的五年計劃決定了「中國式」發展的進程。
1953年開始實施「一五」計劃，當時的中國領導層為了凖備經濟重組，設定了選拔新官僚幹部的標凖，並根據人民所屬工作單位來組織群眾，以增強社會控制。這樣以來，中國大陸走向一種高度集中化的機制，各省黨委書記依靠地方級黨組織的緊密聯繫，確保中央的命令能夠落實。這種制度一直延續至今。
到了1955年底，在私人企業正式收歸國有之後，純粹的私人企業不復存在，全中國僅存兩種工業組織形態：國營與公私合營企業。國有企業至今仍在中國大陸經濟結構中佔主導地位。
從2006年的「十一五」開始，中國大陸把「計劃」二字改為「規劃」。一字之差，卻暗示了巨大轉變。
「計劃」強調政府的強制、指令作用，而「規劃」則強調政府在新市場經濟環境中的調控作用。如果用樹木與森林做比喻，「計劃」是規定每棵樹長多高、長多粗，而「規劃」則是統籌安排整片森林，只要在整體規範內，每顆樹有一定自由的生長空間。
最初政府在五年計劃中會定下非常詳細的量化目標，成為唯一調控經濟的手段。後來逐漸向策略性的指引過渡，更加依賴市場機制推動發展目標。
這也是由當時的歷史背景決定。中共建政之初，中國大陸幾乎沒有大型工業生產，政府決定以定量的方式來規範生產，生產什麼和生產多少，都要依據國家指令。
「那年的化肥生產能力是28萬噸，叫他（廠長）完成30萬噸，就差兩萬噸，但是他（廠長）是舉全廠之力啊，」中國大陸吉林石化公司工會原副主席於萬夫在中國大陸中央電視台製作的記錄片中感概。
而改革開放後，中國大陸逐步加入全球化進程，與國際市場接軌，許多行業逐漸形成自己的發展模式。此時「市場調節」進入經濟範疇，政府的調控作用相對減少。
從2006年起，中共開始促進中國大陸經濟由主要依靠投資和出口的發展，向消費型經濟轉變。也就是在這一年，「計劃」被改為「規劃」，中國大陸進一步從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變。
相比以前政府以定量方式決定生產，中國大陸的民營企業此時有了一定空間參與市場競爭。但這並不意味著「國家之手」已不復存在。阿里巴巴的創始人馬雲就據曾表態，「只要國家需要，隨時把支付寶獻給國家」。
進入2011年的「十二五」，中國大陸把更多關注投向內部經濟失衡問題，諸如「包容性增長」、「擴內需」等成為規劃中的關鍵詞，其目標是要促使中國大陸經濟質與量同步增長。
到了今年的「十四五」，因應新冠肺炎疫情、中美戰略競爭加強、全球經濟疲軟等環境，外界預計本次規劃將強調實現國內、國際相互促進的「雙循環」，促進「世界工廠」中國大陸向「自力更生」發展國內市場轉變。
「五年規劃」如何制定和評估
「五年規劃」的具體制定和評估過程並不完全透明，我們只能從中國大陸官方媒體和一些了解內幕的學者中觀察到一二。
中國大陸各級政府會分析過去和現在的經濟及社會發展狀況，以及國際發展動態，了解新一輪五年發展的國際環境。在分析國內、國際形勢的基礎上，提出未來發展的方向和目標。
每個五年規劃一般在上個規劃實施的中期就開始制定了，一般持續兩到三年。
制訂過程牽扯不同的政府部門和研究機構，過程相當複雜。要經過課題研究、思路形成、規劃綱要起草、專項規劃形成、徵求意見和銜接階段，直到最後完成並提交中國大陸全國人大討論審議。
「五年規劃」如何實施
在一個擁有14億人口的國家裏，內容如此龐大的計劃真的能實現嗎？
簡單回答就是，有的能，有的不能。
比如，1950年代的「一五」計劃超額完成，被認為是計劃經濟時代實施最成功的計劃。當時的中國大陸領導人似乎樂觀其成，認為「二五」後，中國大陸社會經濟面貌將發生根本變化，提前建成具有現代工業、農業和科學文化的社會主義國家。
然而，有時計劃的確趕不上變化。由於1958年「大躍進」和「反右」運動對經濟造成重大破壞，加上自然災害等因素，國民經濟主要比例關係失調，財政連年赤字。於是「二五」成為不切實際的空想，也成為績效最差的一個五年計劃。
中國大陸的五年規劃確實帶來了巨大社會改變，經歷了「一五」以來六十多個春秋，中國早已非同以往。當初「一五」計劃時要求中國鋼鐵產量達到535萬噸，而這只是目前中國大陸鋼鐵製造三天的產量。然而進入新的時代，中國大陸在全球經濟中錯綜複雜的利益糾葛，也令五年規劃不斷受到質疑。
一些支持五年規劃的學者認為，該體制是發揮政府與市場「兩雙手」、中央與地方「兩個積極性」的重要手段，是中國經濟發展的重要動力。
不過，反對者認為，五年規劃對經濟的實質影響有限。由於各種利益盤根錯節，政府官僚機構往往很難依據某種大而全的規劃重新配置資源。加上市場化之後，某些產業已經形成獨立的發展軌跡，如果按照指標確切落實五年規劃，政府對市場的干預不堪設想。
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